法律角度解读光伏开发合规性：平价指标、路条倒卖、电网接入、备案管理等

发表时间：2023-08-17 15:32:55 来源：新闻中心

  原标题：法律角度解读光伏开发合规性：平价指标、路条倒卖、电网接入、备案管理等

  编者按：国家能源局近日下发了《光伏电站开发建设管理办法》（国能发新能规〔2022〕104号，以下简称《办法》），这是光伏项目进入“平价时代”后颁布的首个综合性规范性管理文件，涉及到了“建设指标”、并网方式、投资主体变更、电网接入、运行监测等众多方面，值得业内人士深入学习研究。本文是在学习过程中对有关问题、感想的汇总，希望能帮助读者进一步交流讨论。

  “年度开发建设方案”（俗称“建设指标”）在补贴时代具备极其重大意义，是光伏项目获得可再次生产的能源补贴的前提。2021年开始，国家不再下达各省（区、市）的年度建设规模和指标，而是测算下达各省年度可再次生产的能源电力消纳责任权重，引导各地据此安排风电、光伏发电项目建设。由此产生的问题是：各省是否还需要下达“建设指标”？下达依据何在？假如没有“建设指标”的项目会有何种法律后果？

  《办法》只正面回答了前两个问题，即各省仍需下达“建设指标”，依据是“根据本省（区、市）可再次生产的能源发展规划、非水电可再次生产的能源电力消纳责任权重以及电网接入与消纳条件等”，但并未明确没有/取消/丧失“建设指标”的法律后果。

  《办法》第21条规定：“光伏电站项目应符合国家相关光伏电站接入电网的技术标准规范等有关要求，科学合理确定容配比，交流侧容量小于备案容量或年度开发建设方案确定的规模”，该条规定了容量合规角度的“建设指标”的意义。

  我们认为，“建设指标”实践中的意义在于—是光伏项目能轻松的获得电网接入的前提（对于风电项目而言，获得“建设指标”更是取得核准的前提），参考《电网公平开放监管办法》（国能发监管规〔2021〕49号）第九条的规定。很多地方政府的文件中，如广西发改委《广西壮族自治区快速推进既有陆上风电、光伏发电项目及配套设施建设方案》（桂发改新能规〔2022〕229号）规定的“建设指标作废”等后果，也会导致项目无法最终并网。除此以外还有光伏项目自纳入年度建设方案起2年内未投产的，“取消建设指标，项目予以废止”（而无论项目已完成了多少工程量建设）。

  河北省《关于逐步加强风电光伏发电项目管理工作的通知》（冀发改能源〔2022〕628号）规定了“部分取消指标”的做法，即“2022年12月31日仍未建成并网的，取消未并网部分的建设规划”。

  江西省《光伏发电、风电项目开发工作指南（2022年）》更是明确获得“建设指标”是项目开工的前提，详见下图：

  此外，《办法》第9条对于保障性并网和市场化并网项目也仅是重申了《国家能源局关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知》（国能发新能〔2021〕25号）的规定，即：保障性并网项目原则上由省级能源主管部门通过竞争性配置方式确定，市场化并网项目通过自建、合建共享或购买服务等市场化方式落实并网条件。唯一的细化在于，市场化并网的项目，由“电网企业配合省级能源主管部门”对并网条件进行认定。

  另据我们不难发现，部分地方政府的文件中，对于保障性并网的项目也要求配备储能，如河北省《关于逐步加强风电光伏发电项目管理工作的通知》（冀发改能源〔2022〕628号）：“已并网部分按原建设规划执行，未并网部分……参照2021年保障性项目建设方案（计划）要求按比例配建储能。”

  2014年以来，国家能源局先后出台了《关于开展新建电源项目投资开发秩序专项监管工作的通知》（国能监管〔2014〕450号）等监管规定，其核心内容是新能源项目“已办理核准（备案）手续的项目的投资主体在项目投产之前，未经核准（备案）机关同意，不得擅自将项目转让给其他投资主体”。

  根据国家能源局《新建电源项目投资开发秩序监管报告（新能源部分）》（国能监管〔2015〕384号，下称384号报告），对于有补贴项目被认定为违规变更股权的，其主要后果是：

  进入平价时代以后，如果被认定为“倒卖路条”会追究何种后果，目前国家层面并无明确的规范。本次《办法》第14条也仅仅是重申了上位法律规范的要求：“项目备案后，项目法人发生明显的变化，项目建设地点、规模、内容出现重大变更，或者放弃项目建设的，项目单位理应当及时告知备案机关并修改有关信息”。

  从地方的规定来看，进入平价时代后，打击倒卖路条的规定任旧存在，例如江西省能源局《关于做好2021年新增光伏发电项目竞争优选有关工作的通知》“项目投资主体（含股东、股权比例）及主要建设内容在项目全部建成前不得擅自变更，严禁以任何理由倒卖项目建设资格。上面讲述的情况一经发现取消项目建设资格，涉及企业以及它主要投资方三年内不得参与我省光伏发电项目配置，并予以通报。”

  《办法》第12条规定：“按照国务院投资项目管理规定，光伏电站项目实行备案管理。各省（区、市）可制定本省（区、市）光伏电站项目备案管理办法，明确备案机关及其权限等，并向社会公布。备案机关及其工作人员应当依法对项目进行备案，不得擅自增减审查条件，不得超出办理时限。”

  上述规定看似无意义的重复，实际上针对了当前“整县开发”背景下，很多地方行政主任部门曲解“备案制”的含义，仍实际上对光伏项目行使行政审批职责的情况。

  例如我们在《“整县开发”背景下地方政府拒绝光伏项目备案怎么办？》一文里提到过的案例，对于不属于“整县开发”的企业，地方政府有一万种理由拒绝给与备案，比如理由之一就是：未能提供项目依托的不动产权证。

  根据《项目核准备案条例》规定，实行备案管理的项目在开工前需向备案机关提交的信息包括：（1）公司基本情况；（2）项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；（3）项目总投资额；（4）项目符合产业政策的声明。备案机关收到上述全部信息即为备案。最终司法机关认定备案机关拒绝备案没有合法理由，并强调：政府有关部门应当不断改善新能源开发建设的营商环境，严格落实“竞争不垄断、工作不暂停”的要求，不得随意附加条件，提高项目备案的门槛。

  电网接入一直是光伏项目核心、难点问题：既有电网确实“高攀不起”的问题，也有部分项目烂尾、拖延导致电网资源闲置浪费的问题。遗憾的是，《办法》并没有提出具体操作性的办法。

  更加具体的办法须参考《电网公平开放监管办法》第二章的详细的细节内容。《电网公平开放监管办法》第28条规定：“电网企业应公开电源接入制度，为电源项目业主查询相关信息提供便利，并通过门户网站等方式每月向电源项目业主公布以下信息：

  （一）截至上月末配套送出工程尚未投产的电源项目列表，配套送出工程前期工作进展情况，各电源项目业主提交并网意向书、接入系统模块设计方案报告时间，电网企业出具相应受理通知书、接入系统方案书面回复时间；（二）上述电源项目配套电网工程建设项目概况、投产计划及工程建设进度；（三）与电网公平开放相关的别的信息。”

  《办法》的第17条规定“鼓励电网企业推广新能源云等信息平台，提供项目可用接入点、可接入容量、技术规范等信息”，较之《电网公平开放监管办法》更为具体，但可惜属于“鼓励”性质。

  此外，关于送出线路电网回购问题，《办法》规定的原则是由电网和光伏电站协商同意的情况下方可由电网企业回购，较之国家能源局《关于减轻可再次生产的能源领域企业负担有关事项的通知》（国能发新能〔2018〕34号）“之前相关接网等输配电工程由可再次生产的能源发电项目单位建设的，电网企业按协议或经第三方评估确认的投资额在2018年底前完成回购”的规定，似有退步；但也更符合实际情况--《关于减轻可再次生产的能源领域企业负担有关事项的通知》强硬的做法在实践中本身就没有被很好的执行。

  《办法》第14条规定：“光伏电站项目备案容量原则上为交流侧容量（即逆变器额定输出功率之和）。”该条规定，也是对前日国家发改委、财政部、国家能源局联合下发的《可再次生产的能源发电补贴核查认定有关政策解释的通知》（发改办运行〔2022〕853号，以下简称853号文）对于光伏项目备案证容量认定的重申，即：如无特殊说明（如使用汉字“兆瓦”，英文字母“MW”），备案容量均按照交流侧容量认定；如使用了英文字母“MWp”，备案容量应按照直流侧容量认定。由此推断，备案证写明容量为光伏板多少块数量的，有较大可能性认定为直流侧容量。

  此外，《办法》第14条还规定：“项目备案后，项目法人发生明显的变化，项目建设地点、规模、内容出现重大变更，或者放弃项目建设的，项目单位理应当及时告知备案机关并修改有关信息。”以往项目操作中，企业放弃项目建设的，通常不会主动向备案机关进行报备。《办法》出台后，从项目合规性角度来讲，今后各企业应更看重对放弃项目的报备程序。备案制与核准制最大的不同在于无需原备案机关的正式批复，从我们过往经验来看，我们提议企业可通过在备案系统中修改有关信息，或邮寄书面报备函的方式向原备案机关履行项目信息报备及修改义务。

  如同国家能源局官方解读总结，《办法》的核心内容是：政府怎么管、企业怎么干、电网怎么接和运行怎么办，较之以往的规定更加“接地气”；但囿于种种客观情况，也确实还需要地方政府执行部门出台更加细化、更加易于操作的规定。

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